新形勢下履行國庫職能的調研調研報告
《國家金庫條例》頒布20年來，隨著我國經濟體制、財稅體制和金融體制的不斷深入，中國人民銀行經理國庫的事業也成功地進行了多次重大改革，保證了我國國庫事業不斷與時俱進，發展創新。但是在具體操作中，作為基層央行如何適應新形勢的要求,履行好國庫職能作用,為穩健的貨幣政策、財政政策提供更有效的決策依據，仍是一個亟待研究和解決的新課題。
一、國庫改革與發展的現狀
自1985年《國家金庫條例》頒布，確立了由人民銀行經理國庫的委托國庫體制，1994年分稅制實施，設立了中央金庫與地方金庫，20__年開始了國庫直接加入現代化支付系統的試點，20__年6月在全國推廣，實現了庫款支撥和財政資金上劃的實時清算。經過20年的建設，基本建立起了獨立的國庫會計核算體系、獨立的資金清算體系和統計分析體系。從實際情況看，我國自上世紀80年代中期以來國庫職能定位一直沒有根本的改變，對國庫職能的認識也長期停留在預算的收支及一些簡單的管理職能上，如保證稅款及時入庫，按時、按預算計劃撥款等。顯然這樣的國庫職能已不能適應市場經濟發展的需要。全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，是我國財政管理制度改革的根本任務與目標，基層央行國庫工作必須適應這一改革的要求，經理國庫職能既要能及時安全、快速地收納和支撥資金，也要能及時、準確、完整地反映各類信息，保證財政資金的充分利用。特別是在監管職能分離后，人民銀行的職責更加突出了金融管理部門的宏觀化、服務化、大眾化色彩，對國庫部門作的金融服務職能，提出了更高的要求。以便更好地發揮基層央行經理國庫的職能作用。
二、履行國庫職能中存在的問題
（一）服務職能定位不準、內容不新、手段落后
1、服務職能定位不準，經理國庫職責不能正確發揮。首先表現在對國庫工作重要性認識不足，缺乏對全面發揮國庫職能在協調財政、貨幣政策，確保金融穩定和經濟發展重要意義的認識；其次忽視了經理國庫是人民銀行的重要職責之一，以為國庫只是“稅務的會計、財政的出納”，經理國庫就是接受地方政府、財政、稅務部門的要求和安排，缺乏積極應變的服務意識和能力。
2、服務內容缺乏創新，影響服務功能的有效發揮。在國庫服務內容上，注重日常會計核算，局限于“帳平表對”，向財稅部門提供靜態“數字”和報表，忽視了整個國庫業務流程所承載的服務功能的發揮。具體表現在:缺乏對規范稅收入庫環境、監管預算資金撥付、預算收入退庫、國債管理等管理職能的發揮；缺乏對國庫核算數據的再利用；調查統計分析不足；橫向、縱向動態交流不足等。
3、服務手段落后，難以實現對國庫資金的實時監控。自推廣運用《國庫會計核算系統》（2.0版）以來，提高了國庫會計核算質量和綜合管理水平，但國庫會計核算與業務管理中手工操作比例仍然較大，財稅庫各部門之間的信息與數據傳遞、對帳等工作仍是手工操作。國庫資金詳細統計分析剛剛起步，目前運用的《國庫收支統計與分析系統》也僅限于地方預算收支、庫存統計和匯總報表功能，不能提升到分析運用層次，尚難以就預算執行情況及國庫資金使用情況為政府各決策部門提供更及時準確的參考依據。
（二）監管職能執法依據不力、思想認識缺位、監管力量薄弱
1、現有的國庫政策、法規、制度的不完善和滯后性，使國庫的監管工作難以有效地實施。目前，國庫監管依據的主要是《國家金庫條例》及其《實施細則》，實施于八十年代，國庫法規僅對國庫的基本職責和權限作了原則性規定，條文過籠統，沒有明確國庫的監管職能，雖然《國家金庫管理條例》賦予了國庫有一定監督權，《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行的職責之一是“經理國庫”。國庫作為會計的重要組成部分之一，依據《會計法》規定進行會計核算，實行會計監督，因此演繹下來國庫對其服務業務和服務對象的相關行為有實施監督與管理的權利，但《預算法》和《預算法實施條例》都沒有賦予國庫監督的職能，國庫監管處于從屬地位。
2、不同階層、不同部門認識上的不足，制約了國庫監管工作的開展。一是由于各階層、各部門對國庫處于何種地位、國庫監管處于何種地位的認識均存在較大的認識偏差，認為國庫是財政、稅務的服務部門，只是財政的出納，稅務的會計，國庫部門履行監督、反映作用職能是國庫爭權、要權，極力強調自身有利的理由，因而，對國庫部門履行正常的職能不支持、不配合；二是有的國庫部門的領導和干部認為，國庫工作只要賬平表對、不出差錯、不出案件就行，“重核算、輕管理”的思想特別嚴重，沒有把國庫監管工作真正擺到議事日程；三是由于國庫一線人員本身綜合素質低，缺乏財、稅知識，對開展監管工作尤其是對財稅部門的監管有畏難情緒。
3、國庫機構設置不健全、人員配備不齊，國庫部門難以進行有效監管。長期以來，國庫人員配備不足，變動頻繁是制約國庫業務水平提高的一個重要因素，相當多的基層國庫只配備2-3名國庫專職人員，2.0版《國家金庫會計核算系統》上線后，崗位要求多，人員配置增加了不少，但大部分是兼職人員，一人身兼數職，每天緊張應付日常稅票處理業務，很難開展國庫監管工作，特別是縣支庫處在國庫工作的第一線，同時又擔負著管理鄉鎮金庫和轄區國庫經收處的任務，根本不可能抽出更多的時間和精力去履行國庫的監管職能。
（三）綜合反映職能滯后、資源單一、分析不透
1、國庫統計分析數字堆積化，不深不透。近幾年國庫統計分析和綜合調研工作起步較快，為國家財政政策、貨幣政策的制定發揮了信息反饋和參謀的作用，但遠遠還不能適應現行的金融、財、稅體制改革的需求，由于種種原因，基層國庫的調查統計分析僅僅是數據的羅列，上下年度同期數據的比較，沒有轄區經濟發展情況，沒有建立起統一、科學的指標體系分析系統，在一定程度上制約了國庫的反映作用。
2、財、稅、庫、行（社）橫向聯網進程落后。《國家金庫會計核算系統2.0版》的推廣、使用是適應財稅改革和國庫加入支付系統所必須的技術支撐，是利用先進科學技術提高國庫業務核算水平的重要手段，通訊系統網絡化，增強了上下級國庫之間縱向聯網，但與財、稅之間橫向聯網還未實現，不能形成資源
共享，致使國庫反映有骨無肉。
3、分析調研反映滯后，質量不高，在溝通財政政策與貨幣政策方面沒有發揮應有的作用。目前由于基層國庫人員少，人員素質不高，手段落后的影響，以及缺乏信息交流等因素制約，各支庫的分析調研工作在分析反映的及時性、科學性、準確性和可信度方面存在著諸多問題，存在著就數據論數據的現象，分析調研材料質量不高，難以得到有關領導和部門的認可。
三、有效發揮國庫職能的對策及建議
1、加快立法進程，完善法律法規。首先要建立健全國庫法規，按照金融財稅體制的新要求和國庫工作面臨的新問題、新情況，在現行《國家金庫條例》及其《實施細則》的基礎上，制定《國庫法》，《國庫法》要與《預算法》、《征管法》相配套，明確各級國庫在預算執行過程中的職責及權限，明確國庫部門辦理預算收入、支出及收入退付的監督范圍，以建立國庫服務體系的法律支撐，提高國庫服務的法律檔次；明確國庫部門的監管地位、監管范圍及違規處罰條款，要具有實用性、科學性和可操作性，使之成為國庫管理權威性的法規。其次要頒布國庫資金收納、支撥監管章程。中國人民銀行、財政部等部門要在組織深入調查研究的同時，結合實際情況，制定一套有約束力的國庫監管章程。再次要制定統一的退庫操作規定，消除財政、稅務通過放松退庫審批這一環節，達到互惠互利的目標。
2、加強國庫組織管理，健全完整核算體系。適應財政國庫管理制度改革發展的需要，遵循“一級財政，一級國庫”的原則，單設國庫部門，健全組織機構，加強縣級支庫的組織管理。建立完整的國庫核算體系，形成國庫會計獨立的帳表系統。盡快實現財、稅、庫、行等部門間的橫向聯網，以實現國庫資金核算現代化、高效化，提高資金使用效率。
3、加強隊伍建設，強化監管，提高綜合反映能力。一要充實國庫人員，加強國庫隊伍建設。二要加強教育培訓，采取多種形式組織國庫人員特別是基層國庫（包括經收處、鄉鎮國庫）經辦人員認真學習相關法律、法規性文件，提高自身的國庫業務綜合水平，把好征收機關繳稅入庫的第一關。三要抽調業務素質高、知識全面的專職人員從事國庫調研工作。調研要有側重點，與財政政策、貨幣政策相結合，全面反映當前國庫工作中存在的問題、難點及建議，為制定更適合于經濟發展的方針、政策提供有價值的參考依據。只有這樣，才能在國庫業務核算和監管、反映過程中，依法辦事，使工作質量和效率上一個新臺階。
4、提高認識、擺正位置、搞好協調。一要提高認識，擺正位置。國庫是人民銀行履行政府銀行職能的重要部門，各級人民銀行要重新認識對國庫工作的重要性和必要性。財、稅部門要充分認識到這一點，通過國庫監管、反映，既能規范征收機關稅收入庫各環節，又能合理使用各級庫款，真正起到央行宏觀調控的作用。二要協調好財、稅、庫之間的關系。三家要相互配合，密切協作，作為國庫部門關鍵是要處理好服務與監管的關系，要寓監管于服務之中。服務與監管相輔相成，相互促進。通過服務促進監管，通過監管提高服務。三要實現財、稅、庫、行（社）之間橫向聯網。橫向聯網，要做到相關數據一次錄入、多次使用，網上傳輸，數據資源共享，信息相互反饋，既可以減輕各部門的勞動強度，使財稅、國庫部門及時掌握預算資金的動作情況，減少預算收入征收和報解的中間環節，提高征收的工作效率。
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