關于水利管理體制改革與探索調研報告
一、邢臺市水管體制改革現狀及存在問題
�。ㄒ唬┧こ糖闆r 自建國以來，特別是“63.8”洪水以后，邢臺市建有水庫56座，其中大型水庫2座（朱莊、臨城），中型水庫4座（東石嶺、野溝門、馬河、亂木），小(Ⅰ)型水庫7座，�。á颍┬退畮�43座，總庫容8.1億米3。疏竣整治河道21條，其中行洪河道16條，排瀝河道5條，河道總長度1052公里，堤防1121公里。建設中型閘涵23座、灌區19處、水電站8座。形成了固定資產8.98億元的水利工程產業。初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等綜合利用的水利工程體系。在抗御水旱災害、保障社會經濟安全、促進工農業生產持續穩定發展、保護水土資源和改善生態環境等方面都發揮了重要作用。 但是，今年來邢臺市的水利工程老化失修嚴重、本身功能衰退，所發揮的社會和經濟效益日益減退，給水利管理工作帶來了空前的困難。究其原因，主要是事企不分，水利工程管理體制不順；人浮于事，水利工程管理單位機制不活；重建輕管，水利工程運行管理和維修養護經費嚴重不足；供水價格形成機制不合理；國有水利經營性資產管理運營體制不完善等。這些問題不僅導致水利工程得不到正常的維修養護，效益嚴重衰減，而且給國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患。邢臺市上千公里的河道堤防無專人管理，大中小型水利工程管理人員工資沒有保障。全市建國后投入大量人力物力興建的水利工程已老化失修嚴重、積病成險，很難再發揮效益。因此，水管體制改革勢在必行。 通過水管體制改革，邢臺市要逐步建立起適應社會主義市場經濟要求的職能清晰、權責明確的水利工程管理體制；建立起管理科學、經營規范的水管單位運行機制；建立市場化、專業化和社會化相結合的水利工程維修養護體系；建立合理的水價形成機制和有效的水費計收方式；建立規范的資金投入、使用、管理與監督機制；建立較為完善的政策、法律支撐體系，切實提高全市水利工程的經濟效益和社會效益。
�。ǘ┧軉挝粻顩r 邢臺市共有獨立水管單位13個，管理人員1147人，其中高級職稱85人，中級職稱87人，技術工人679人，綜合管理人員296人。小（Ⅰ）型以上水庫共有正式獨立事業管理單位8個，中型以上灌區共有獨立管理單位5個，河道堤防、閘涵均沒有獨立管理單位，由縣（市）水務局派人管理。
1、水庫。全市56座水庫共有管理人員388人，固定資產約4億元。獨立管理單位為：朱莊、臨城、野溝門、東石嶺、亂木、馬河、峽溝水庫管理處；東川口、羊臥灣水庫和野溝門灌區合建一個管理單位。其中：朱莊水庫管理處為處級單位，由邢臺市政府直管；臨城水庫管理處為科級單位，由邢臺市水務局管理；東石嶺水庫管理處為科級單位，由沙河市政府直管；野溝門、亂木、馬河、峽溝、東川口水庫（含羊臥灣水庫、野溝門灌區管理處）均由所在縣（市）水務局管理。以上8個單位年收入共計345.1萬元，人員工資、辦公經費共支出637.9萬元，每年虧損292.8萬元。 其他�。á瘢┬退畮煊泄芾砣藛T3－5人不等，由所在縣水務局派人管理；�。á颍┬退畮煊伤卩l、村管理，均未設專門管理機構。
2、灌區。邢臺市共有中型以上灌區19處，管理人員399人。其中技術人員58人，工人341人。百泉、朱莊北、朱莊南、臨城、尖莊等5處較大灌區均設有財務獨立核算的灌區管理處，共有管理人員192人，年收入329萬元，開支368萬元，年虧損39萬元。 其他14處灌區分別為沙河市東石嶺、峽溝灌區；臨城縣亂木灌區；內丘縣馬河、北嶺灌區；清河縣南李莊、焦莊、油坊、唐口、郭屯灌區；臨西縣趙圈、大營、丁村、陳營灌區，均未設專門機構，由所在縣水務局派遣3-10名管理人員進行管理。
3、河道堤防。全市21條河道堤防，日常管理主要靠各縣（市、區）水務局工管科（股）管理，沒有獨立管理機構。七、八十年代，寧晉縣在北圍堤、巨鹿縣在東圍堤、任縣在南澧河五孔橋、隆堯縣在北澧河舊城分別設有堤防管理站（所）。近幾年因沒有經費與人員編制，四個站（所）無一存在。
4、閘涵。邢臺市23座中型閘涵均由所在縣（市）水務局負責管理。每閘涵設有管理人員2－5人不等，大多數為長期雇用臨時人員看守，月工資在100—300元。閘涵管理以僅能維持閘門升降為原則，與規定的養護管理要求相差很遠。這些工程對抗旱澆地，尤其是對于補充地下水水源發揮了很大作用。但是鑒于邢臺市河流情況，多數閘涵每年只能蓄一次水，又在汛期或汛末，水費收取困難，人員經費短缺，工程自身更難以發展。
二、邢臺市水利工程管理中存在的主要問題
據調查，邢臺市水利工程管理普遍存在以下幾個方面的問題：
�。ㄒ唬┕こ态F狀堪憂。 邢臺市水利工程多建設于二十世紀五、六十年代，屬于邊設計、邊施工、邊改進的“三邊”工程，加之多年來維修費用嚴重不足，普遍存在著先天不足和老化失修嚴重的問題。特別是有的工程設施已運行多年，超過了其報廢期限；有的機電設備屬于國家明令規定的淘汰產品，耗能高、效率低，早已不宜繼續使用。
（二）是工程技術人員老化、斷代問題。 幾年來，工程管理急需的技術人才多嫌單位位置偏僻、工資待遇低，不愿意到水管單位工作，已經進來的則千方百計調走，造成工程技術人員斷代，工程效益不能發揮。有的工程干脆只是雇傭幾名臨時工看門守夜，根本談不上技術，更不用說技術創新了。
�。ㄈ┦墙洕鸂顩r不容樂觀。 水利工程主要功能是防洪保安，發揮社會效益，輸水灌溉、水利發電、水產養殖、旅游開發等效益較少。各級財政補貼普遍較少，加之地處偏遠，交通不便、信息不靈、干部職工思想不解放，經濟收入能力差，水管單位收入遠不能滿足日常開支。
三、邢臺市水管體制改革對策研究
�。ㄒ唬└母飳Σ哐芯� 基于以上情況，經研究認為，對于小型水利工程管理單位的體制改革，可以由縣水務局結合具體情況分類定性、自我發展，逐步實現“管養分離”、達到良性循環；對于大中型水利工程管理單位的體制改革，則應廣泛宣傳、積極推進；加強領導、督促工作；客觀評價、合理安排；改善機制、公平競爭；穩步推進、鞏固成果。
1、廣泛宣傳、積極推進 基于邢臺市水管單位及職工思想狀況，首先應該進行廣泛的宣傳和發動。一是宣傳領導。要讓領導明白水管體制改革的重要性和必要性，了解全國形勢和外地經驗，清楚改革以后的各種變化（如人員、資金、財政負擔、管理方式等等）和各級各部門應該做的工作。二是要宣傳水管單位干部職工。水管單位的干部職工既是改革的實踐者，也是改革的受益者。要讓水管單位的全體干部職工都清楚水管體制改革的逼人形勢和方式方法，預測到改革后的各種利弊得失，從而大力支持改革、勇于參加改革。三是宣傳社會。要讓社會各界都了解水利工程的重要性和水管體制改革的必要性，理解水利戰線干部職工的過去、現在和未來，從各個方面提供優惠條件、采取方便措施，保障水管體制改革的順利進行。
2、加強領導、全力推動 水管體制改革不但跨行業、跨部門，而且是一項工作涉及面廣、任務艱巨的系統工程。特別需要各級黨委、政府的高度重視，加強領導，全力推動。水管體制改革工作千難萬難，只要主要領導重視抓就不難。所謂加強領導，必須成立由市級領導甚至是市級主要領導任組長的水管體制改革領導小組，綜合協調水務、財政、人事、工商稅務等部門，參照其他行業改革，給足用好優惠政策，使水管單位干部職工確實看到改革后的美好前景和希望，做到“留者安心、走者高興”。
3、客觀評價、合理安排 對于一個單位的分類定性，根據其所承擔的任務和收益狀況，大致可分為純公益性、準公益性和經營性三類： 純公益性水管單位，是指承擔防洪、排澇等水利工程管理運輸運行維護任務的水管單位，稱為純公益性水管單位，可以定性為事業單位。由于工程所發揮的效益是純社會效益，理應由國家負擔其運行管理和養護維修費用。 準公益性水管單位，是指既承擔防洪、排澇等公益性任務，又有供水、水力發電等經營性功能的水管單位。準公益性水管單位依其經營收益情況確定性質，不具備自收自支條件的，可以定性為事業單位；具備自收自支條件的，定性為企業,推向市場。 經營性水管單位，是指承擔城市供水、水力發電等水利工程管理運行維護任務的水管單位，定性為企業。根據其工程實際效益，實現自收自支、自負盈虧。
目前，邢臺市水利工程既有純公益性部門，如排澇泵站、防洪大堤等。無論有沒有專門管理機構，根據國家政策，應該由國家負責其運行和維護費用，具體就是由各級財政負擔其管理人員工資、運行費、維修維護費等，以保證其防洪、除澇等社會效益的正常發揮。這只是執行的問題，這里不再贅述。也有個別水利工程管理單位屬經營性單位，如灌溉揚水泵站、灌區等，其本身發揮得就是經濟效益，應該成為自收自支的企業。如果難以實現自主經營、自負盈虧，則可以轉變經濟策略、改變服務對象等走社會主義市場經濟條件下的企業經營之路。再不行，可以根據市場經濟規律進行改制、兼并，甚至破產等改造。以市場經濟手段解決問題，這里也不再過多研究。 邢臺市水利工程管理部門大部分為準公益性事業單位，這部分工程既承擔了不可替代的防洪、除澇功能，同時又可以兼顧水力發電、水產養殖等綜合利用，有一定的經濟收入能力。例如，各大中型水庫管理處。對于這些單位，完全由國家負擔是不現實的；完全由其自收自支，自生自滅，不但其經濟收入能力差、條件不允許，而且還要保證其防洪、除澇等社會效益的正常發揮。對于這些準公益性事業單位，我們應該將其所承擔的職能劃分開來，分別分析研究，逐一找到經濟來源，確保工程各種效益的充分發揮。 獨立核算、分灶吃飯，是要在分崗定薪的基礎上，各崗位人員各自單獨核算。管理人員的工資、福利、辦公經費等由國家負擔、財政開支；維護人員由工程維護資金中列支；經營人員由供水、發電或水土資源收益中列支。 最后是分解原水管單位、分流人員，即待時機成熟時，將原水管單位分解成三個分別運行的單位。由管理人員組成工程管理機構，代表國家實施對工程的管理，財政開支，可以參照公務員制度管理。由維護人員組成工程維護機構，除對本工程進行維修養護外，還可對外承攬力所能及的工程施工或維修維護項目，通過一段時間的運行，還可建立起工程維護市場。由經營人員組成綜合經營公司，利用原工程設施或水土資源進行經濟開發或產業經營，自收自支、自負盈虧，養老、醫失業等保險走市場化道路。 總之，要為每一類單位、每一個同志找到出路，不能向社會一推了之，形成不安定因素。
4、改善機制、公平競爭 一是改善用人機制，做到能來能去，能進能出。多年來水管單位人員相對固定，人員交流、技術合作非常少，形成了一貫的、僵化的模式和經營管理思想。多年來形成的“吃大鍋飯”“喝大鍋水”思想很難轉變。只有改善用人機制，把真正懂技術、會管理的人才留住，讓思想解放、真抓實干的干部安心工作，輸進“新鮮血液”，才能更新觀念、開拓創新，把水管單位推向一個新水平。 二是改善分配機制，效率優先，兼顧公平。長期以來，水管單位地處偏僻、思想觀念陳舊，執行國家事業單位工資標準，造成了“干的干，看的看，看的給干的提意見”現象嚴重。應該根據國家政策，采取按勞動成果與按生產要素相結合的分配方式，充分考慮工作難度、技術含量、經濟風險等因素，平衡腦力勞動和體力勞動，均衡數量與質量，等等，采取合理的分配方式，充分調動每一個崗位、每一位同志的工作積極性和業務創造性。
5、穩步推進、鞏固成果 水管體制改革是一個系統工程，要在充分調查研究、做好試點工作的基礎上，逐步推廣實施。特別是對于分流出來的未定崗人員，不能向社會一推了之。而要在現有基礎上，積極為他們找出路、謀發展。這些同志雖然在水管體制改革中沒有定上崗，但他們都是過去為工程的建設、管理、發展立下過功勞、做出過貢獻的同志，也可能因受文化程度、年齡等條件的限制，以前的業務骨干都定不上崗位。我們可以實行“待崗制”、下崗返聘（聘請勤雜工）等方式使其實現半就業。這樣，既有利于社會穩定和水管體制改革的順利開展，又給在崗人員以壓力，促使其形成“今天工作不努力，明天努力找工作”的積極向上、奮發有為的競爭意識和廉潔高效、務實爭先的工作作風。
�。ǘ┬柰瑫r做好的幾項工作
1、積極推進水利工程產權制度改革 水管單位應從自身實際出發，發揮區域優勢，通過規范的產權制度改革，將擁有的水土資源優勢和資產優勢轉化為經濟優勢。經有關部門批準，水利工程供水、發電、旅游等項目可實行股份制；土地、林木、水面、房產、設備可對外發包或出租；部分資源或資產在一定期限內的使用權可以公開有償出讓。對相近或同一流域的水利工程，應積極鼓勵其在供水、供電、旅游等項目上，實行多種形式的聯合經營，以發揮規模效益。 小型農村水利工程要按照落實管理主體、明確管理責任、提高管理效益的要求，明晰所有權，搞活經營權，探索建立以農村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，因工程制宜，推行競價承包、租賃、拍賣等靈活多樣的經營方式。管好改制回收資金，�？钣糜诎l展農村水利，實行滾動發展。 集體所有的水利工程可以采用承包、租賃、拍賣、股份合作等多種改革方式。
2、建立合理的水價形成機制，并強化計收管理
（1）理順供水價格形成機制。水利工程價格屬于政府定價，實行分級管理。中央直屬及跨省級水利工程供水價格由國務院價格主管部門管理；省直屬水利工程和由國家投資的大中型水庫、河道、灌區、跨流域引水工程、機電排灌站、主要湖泊洼淀的供水（排水）價格由省級價格主管部門管理；農業用水（排水）價格由省級價格主管部門管理；其他水利工程的非農業供水價格，由所在設區市價格主管部門管理。水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔和綜合考慮社會各方面承受能力的原則，實行分類定價。其中：農業用水價格，要在充分考慮農民承受能力的基礎上，逐步將農業用水價格提高到供水成本水平；城市環境用水價格按照略高于農業用水價格的原則核定；其他用水（不包含水利發電用水）價格在補償供水成本、計提合理利潤的基礎上制定。
（2）是強化計收管理。水價要根據水資源狀況、供水成本及市場供求變化適時調整，分步到位，水利工程水費逐步實行計量收費。建立健全農業供水（排水）計量設施，逐步由按畝收費向實際用水量收費過渡。要規范收費行為，實行收費公示制度，減少收費環節，降低農民負擔，合理制定農業用水到農戶的最終價格和水費收取辦法。要積極培育農民用水組織，減少中間環節。工業用水、生活用水實行計劃用水、節約用水和超定額用水累進加價制度。 供水經營者、水費收繳單位（組織）和最終用水戶要通過簽訂供水合同，明確雙方的責任和權利。要充分發揮用水戶的監督作用，規范收費行為，促進供水經營者降低供水成本、用水戶節約用水，并提高水費收繳率。
3、規范財政支付范圍和方式，嚴格資金管理
（1）是要根據水管單位的類別和性質，采取不同的財政補助政策和撥款方式。純公益性水管單位，在嚴格水管單位人員編制管理的基礎上，其編制內在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出列入同級財政預算：工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支；工程更新改造費用納入基本建設投資計劃，由發展改革部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位，實行綜合財政預算管理制度，其編制內承擔公益性任務的人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出列入同級財政預算，工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支；更新改造費用納入基本建設投資計劃，由發展改革部門在非經營性資金中安排；經營性部分的工程日常維修養護經費由水管單位自行負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由發展改革部門在非經營性資金中安排。 事業性質的準公益性水管單位的經營性資產收益和其他投資收益要納入單位的經費預算。各級水行政主管部門應及時向同級財政部門報送該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態核算，適時調整財政補貼額度。 企業性質的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護等資金由水管單位自行籌集。同時，應加強資金積累，提高抗風險的能力，確保水利工程維修養護資金的足額到位，保證水利工程的安全運行。水利工程日常維修養護經費數額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據《水利工程維修養護定額標準》共同確定。
�。�2）是積極籌集水利工程維修養護歲修資金。為保障水利工程管理體制改革的順利實施，各級政府要增加對水利工程管理的投資，按照“分級管理，分級負擔”的原則，合理調整水利支出結構，積極籌集水利工程維修養護歲修資金。市、縣水利工程歲修養護費的來源為：地方留用的河道工程修建維護管理費、財政安排的專項資金、水管單位繳納的修購基金。各市、縣要加大河道工程修建維護管理費的征收和管理力度。對主要行洪河道、重要水庫、排水泵站和貧困地區非經營性水利工程可適當補助。市、縣級維修養護歲修資金主要用于本級水庫、行洪河道及其他水利工程的維修養護。
�。�3）是嚴格資金管理。各級水行政主管部門及其所屬單位的行政事業性收費要及時足額繳入國庫或預算外資金財政專戶，實行“收支兩條線”管理。經營性水管單位和準公益性水管單位所屬企業必須按財政部《水管單位財務會計制度》的規定提取工程折舊。要加強對工程維修養護經費、更新改造經費及工程折舊資金的管理，做到�？顚Ｓ�，嚴禁挪作它用。
4、妥善安置分流人員，落實社會保障政策 水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎上，廣開就業渠道，妥善安置分流人員。特別是對于企業性質的水管單位，要認真落實《河北省國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員實施細則》（冀經貿企改［2003］237號）和《關于全省國有企業分離辦社會職能工作的實施意見》（冀經貿［2003］19號）精神，實施主輔分離，分離辦社會職能，分流安置富余人員。堅持多分流少失業，實現富余人員從崗位到“崗位”轉換的原則，特別是支持和鼓勵分流人員開展多種經營，特別是與水利工程相關的旅游、水產養殖、農林畜產和建筑施工等具有行業自身優勢的項目。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源進行生產經營的企業，要優先安排水管單位分流人員。在清理水管單位現有經營項目的基礎上，要把經營行項目剝離與安置分流人員結合起來。 各類水管單位要按照有關法律、法規和政策，參加所在地國家頒布的基本養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險。在全國統一的事業單位養老保險改革方案出臺前，保留事業性質的水管單位仍應按現行事業單位養老保險有關規定執行。轉制為企業的水管單位的基本養老保險，可參照國家對轉制科研機構、工程勘察設計單位的有關政策規定執行。要積極做好轉制前后離退休人員養老保險待遇的銜接工作。
5、稅收扶持政策。 實行管養分離后從水管單位中分離出來的維修養護企業，以及為安置水管單位分流人員而興辦的多種經營企業，符合國家有關規定的，經稅務部門批準，應該享受相關的稅收優惠政策。上級主管部門也應該千方百計支持和扶持。以此來保障水管體制改革的順利進行。
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